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关于政府专题协调会议《纪要》的法律效力问题
       发布时期 2009-7-15        文章录入  网站管理员   阅读次数   4145

    2007年4月以来,由于金太阳公司的改组与诉讼形势对被告极为不利,被告结成侵权利益共同体,并得到地方政府的保护和支持,由地方政府以两个政府专题协调会《纪要》为依据,直接组织实施“处置湘潭国际金融大厦历史遗留问题”、“清算”金太阳公司和“清退股民”。
    2007年6月21日,应湘潭市政府的请求,湖南省政府副秘书长就“处置湘潭国际金融大厦历史遗留问题”召开专题协调会议,主要是研究和协调信达资产公司长沙办持有金太阳公司金融债权,提出湘潭国际金融大厦由华天酒店(000428sz)“收购”,“清算”金太阳公司和“清退”社会公众股东的“一揽子”方案,形成“湘府阅[2007]66号”《会议纪要》。但是,金太阳公司的牵头公众股东及时向省政府报告了湘潭国际金融大厦的侵权情况和诉求。直至8月1日,省政府下发《关于协调处理湘潭国际金融大厦历史遗留问题的会议纪要》。强调处置湘潭国际金融大厦历史遗留问题的总原则是:“各方要尽最大的诚意,在尽量照顾群众利益的前提下,面对现实,依法处置,多方共赢。”并责成湘潭市政府承担处置湘潭国际金融大厦的责任。
    2008年1月28日,湘潭市政府召开专题协调会,支持华天集团收购湘潭国际金融大厦,清退社会公众股东股权,由市政府成立湘潭国际金融大厦资产处置协调领导小组,形成“潭府阅[2008]6号”《关于华天实业控股集团有限公司收购湘潭国际金融大厦有关问题的会议纪要》。
现就这两个政府专题协调会议《纪要》的法律效力和监督性、可诉性问题,分析答复如下:
    一、这两个政府专题协调会议《纪要》不具法律效力
    按照我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法以及其他有关法律、法规的规定,规章必须经政府或部门常务会议或者全体会议讨论通过,由本机关的行政首长签署,且须以“ 令”的形式在本行政区域内公开发布,而且,规章必须按程序报送备案。而会议纪要既不必须经过政府或部门的常务会议或者全体会议讨论通过,不须以“ 令”的形式向社会广为发布,也不须履行备案程序,不具备规章成立的一切形式要件,无法上升到法律、法规、规章的高度,不是规范性文件,其效力远远低于法律、法规、规章。会议纪要一般不构成具体行政行为。国务院法制办相关部门负责人表示,会议纪要只是政府内部议事的记录。国务院2004年4月份公布的《全面推进依法行政实施纲要》明确:“合法行政是依法行政的基本要求之一。行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”2008年4月9日省人民政府第4次常务会议通过、自2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》规定:没有法律、法规、规章依据,规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。这意味着,现今各级政府及其部门制定的具有普遍约束力的规范性文件,即“红头文件”,以后只能对行政机关内部有效,不能对涉及老百姓利益的事情随意下文。超越法定职权、滥用职权的无效。
    就“协调湘潭国际金融大厦历史遗留问题”的两个政府协调会议《纪要》而言,实质上是政府通过协调会议形式干预民事权益行为的会议记录,并且没有加盖政府公章,缺乏具体行政行为的形式要件,也同样不能与我国的法律法规相抵触,否则无效。所以,湘潭国际金融大厦权属问题形成的与我国法律、法规相冲突的《会议纪要》应认定为无效,故没有对外效力,不具有强制力、拘束力。而以无效的《会议纪要》作为依据进行“收购”“清算”,相当于没有依据。
    二、这两个政府专题协调会议《纪要》可监督、可提诉
    我国宪法规定,各级人民政府有权规定行政措施,发布决定和命令。这些法律、法规和规章之外的规范性文件,被人们形象地称为“红头文件”。制定行政规范性文件是各国政府进行管理的重要手段。当今世界的一个普遍事实是,在法律和规范性文件的关系上,对行政规范性文件进行有效控制,就成为一个国家实现行政法治程度的重要标志。目前,我国对行政规范性文件的监督包括权力机关监督,以及行政机关自身监督,如政府内部的上级机关审查下级机关的行政规范性文件,主要形式有备案审查和法规清理,逐步把“红头文件”纳入到法律的轨道上来,充分体现了政府已经意识到了“红头文件”存在的问题,并着手从根本上解决问题。
2007年11月30日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过、自2008年3月1日起施行的《湖南省规范性文件备案审查条例》规定:国家机关、社会团体、企事业单位、公民认为政府规范性文件存在不适当情形的,都可提出审查要求或者建议,由人大常委会有关机构组织研究、审查,凡与法律法规相抵触或超越法定权限等不适当的“红头文件”,将被依法责成修改、废止或由人大常委会直接予以撤销。《湖南省行政程序规定》规定:公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法的,可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。接到申请的政府法制部门应当受理,并在收到申请之日起30日内作出处理,并将处理结果书面告知申请人。
    按照我国现行《行政诉讼法》的规定,行政相对人对抽象行政行为(俗称“红头文件”)不得提起诉讼,只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但在我国司法实践中,由于政府会议纪要通常是政府内部的决议,它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前通常并不具有法律上的强制执行力,也不会对当事人的权利和义务产生直接的影响,当事人不能对会议纪要申请行政复议、行政诉讼。如果会议纪要的内容是确定的,由内部决议直接转化为外部的具体行政行为,并付诸实施,在这种情况下,从构建和谐社会、保障合法权益的角度考虑,应当纳入复议范围予以调整,当事人不服应当以作出会议纪要的政府机关为被告申请行政复议,不服行政复议可提起行政诉讼。
 
 

 
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